Анализ деятельности органов государственной власти, а также органов местного самоуправления в Вологодской области показал достаточно высокую степень наполненности правовой основы местного самоуправления на уровне Вологодской области. Органы государственной власти области проводят систематический анализ федерального законодательства на предмет реализации полномочий органов власти области в сфере организации местного самоуправления, оказывают правовую, методическую, информационную и организационную поддержку муниципальным образованиям.

Развивается правовая база на уровне местного самоуправления. Издание муниципальных правовых актов осуществляется достаточно интенсивно как представительными органами, так и главами муниципальных образований: менее чем за два года существования муниципальных образований была урегулирована основная часть вопросов местного значения в большинстве сфер, по которым должно осуществляться местное самоуправление. Активно развивается правовая база местного самоуправления в экономической и финансовой сферах. Во всех муниципальных образованиях приняты местные бюджеты, осуществляется процесс перераспределения объектов собственности.

В целом, оценивая правовую основу осуществления местного самоуправления в Вологодской области, необходимо отметить, что существующее правовое регулирование муниципальной реформы в Вологодской области в основном соответствует требованиям федерального законодательства, осуществлялось и осуществляется достаточно полно и своевременно. Органы государственной власти области используют многообразные формы взаимодействия с органами местного самоуправления, влияя на содержание и методы работы муниципалитетов, достаточно четко обозначая свою позицию по отношению к тому, что происходит в сфере местного самоуправления, и добиваясь развития муниципалитетов в нужную (с точки зрения федерального законодателя) сторону с учетом областных особенностей и условий.

Исходя из требований Федерального закона N 131-ФЗ, в Вологодской области принято значительное число законов, которыми:

установлены наименования органов местного самоуправления муниципальных образований;

регламентируется реестр муниципальных должностей муниципальной службы в муниципальных образованиях;

определяются условия контракта для главы местной администрации муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами области;

устанавливаются предельные (максимальные) нормативы размера оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений;

устанавливаются показатели, используемые для формирования расходов областного бюджета на текущее содержание учреждений, финансируемых из областного бюджета, для формирования фондов финансовой поддержки муниципальных образований;

устанавливается административная ответственность за нарушение должностным лицом местного самоуправления порядка и срока письменного ответа на обращения граждан в органы местного самоуправления,

а также регламентируются другие вопросы.

Кроме того, в Вологодской области были приняты законы в целях реализации переходных положений Федерального закона N 131-ФЗ.

Органы государственной власти Вологодской области не воспользовались предоставленной федеральным законодателем возможностью отложить до 2009 г. введение указанного Федерального закона в полном объеме. Законодательством области установлено, что в переходный период вновь образованные муниципальные образования (городские и сельские поселения) решают все вопросы местного значения, предусмотренные ст. 14 Федерального закона N 131-ФЗ. Это свидетельствует о готовности к реализации реформы местного самоуправления на территории Вологодской области не только со стороны областных органов государственной власти, но и со стороны органов местного самоуправления муниципальных районов и вновь образованных поселений. Это не в последнюю очередь связано с тем, что работа по подготовке проведения реформы местного самоуправления в муниципальных образованиях началась еще со второго полугодия 2002 г., когда Федеральный закон N 131-ФЗ только разрабатывался. Проект данного Федерального закона изучался и обсуждался в Вологодской области на учебных семинарах с участием представителей органов местного самоуправления, заседаниях органов местного самоуправления, собраниях жителей муниципальных образований.

Органами государственной власти области была также проделана значительная работа по подготовке к государственной регистрации уставов муниципальных образований. Эта работа включала в себя как оказание организационной и методической помощи муниципальным образованиям, так и экспертную работу по разработке, принятию и государственной регистрации уставов. При этом проводились еженедельные селекторные и кустовые совещания непосредственно в муниципальных образованиях. Данная работа принесла свои плоды: уставы всех муниципальных образований были зарегистрированы в запланированный срок - до 1 сентября 2005 г. Это, в свою очередь, позволило органам местного самоуправления вовремя приступить к полноценной деятельности по реализации Федерального закона N 131-ФЗ.

Органы государственной власти Вологодской области провели значительную работу по подготовке кадров для реализации реформы местного самоуправления. На первоначальном этапе была проведена оценка кадрового потенциала органов местного самоуправления. Это позволило уже более целенаправленно осуществлять профессиональную подготовку и повышение квалификации должностных лиц органов местного самоуправления и муниципальных служащих (семинары, стажировки и др.). При этом все мероприятия осуществлялись и осуществляются на плановой основе в соответствии с ежегодно устанавливаемым графиком. Проведение указанных мероприятий в большей степени затрагивало глав муниципальных образований, руководителей городских, поселковых и сельских администраций, а также муниципальных служащих. Представляется, однако, что этот весьма полезный опыт целесообразно было бы в будущем распространить и на депутатов представительных органов муниципальных образований.

Нельзя не отметить, что, наряду с осуществлением правового обеспечения местного самоуправления в рамках предоставленных области как субъекту Федерации полномочий, органы государственной власти Вологодской области систематически осуществляют достаточно широкую методическую помощь муниципальным образованиям в целях подготовки органами местного самоуправления муниципальных правовых актов на должном юридическом уровне. Такая помощь позволяет сократить случаи нарушений муниципалитетами федерального и регионального законодательства, избежать значительного количества коллизий и пробелов в муниципальном нормотворчестве. Очевидно, что необходимо и дальше продолжать работу по оказанию методической помощи муниципалитетам в освоении ими новых функций и организации работы. Так, кроме модельных правовых актов муниципалитетов, подготовленных в порядке выполнения распоряжений губернатора Вологодской области по реализации федеральных законов в сфере местного самоуправления на территории области, необходимо разработать модельные документы и методические рекомендации в связи с принятием новых федеральных законов, затрагивающих сферу местного самоуправления. Особенно это актуально в отношении тех федеральных законов, которые изменяют правовое регулирование соответствующих сфер по сравнению с ранее действовавшим. Для полноценной реализации таких федеральных законов муниципальные образования не обладают пока необходимыми навыками.

В качестве примера можно привести Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации". Реализация этого Федерального закона требует подготовки модельных документов по таким вопросам, как: составление и утверждение штатного расписания органа местного самоуправления, аппарата избирательной комиссии муниципального образования в соответствии с наименованиями должностей муниципальной службы, предусмотренных реестром должностей муниципальной службы в Вологодской области; определение квалификационных требований к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей (на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом Вологодской области в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы).

Важно учитывать, что модельные акты не могут применяться во всех муниципалитетах одинаковым образом: в каждом муниципалитете, даже одного и того же уровня, есть особенности, учет которых необходим. Формулировки модельного документа должны быть достаточно гибкими, чтобы каждый муниципалитет мог использовать их с учетом местных особенностей. Полезны альтернативные формулировки, дающие возможность выбора из них наиболее подходящих применительно к условиям данного муниципального образования. Более того, в модельном акте можно и нужно по возможности определять примерные перечни обстоятельств, которые следует принимать во внимание, утверждая рекомендованный документ. Целесообразно также проведение в муниципальных образованиях семинаров и других мероприятий по разъяснению положений модельных актов.

Во многом обоснованными являются требования органов местного самоуправления поселений о направлении непосредственно им любой информации и документации из органов государственной власти Вологодской области, а не через органы местного самоуправления муниципальных районов. Несмотря на то, что это вызовет дополнительные затраты областных органов государственной власти, прямое поступление обеспечит своевременность и достоверность такой информации, ее более оперативное и эффективное использование на уровне поселений.

Весьма важным и полезным является проводимый органами государственной власти Вологодской области мониторинг реализации реформы местного самоуправления на территории области, который проводится по различным направлениям: организационному, территориальному, правовому, финансовому, имущественному и др.

В рамках правового обеспечения реформы местного самоуправления особое значение имеет мониторинг муниципальных правовых актов, который включает в себя несколько этапов. Его отличительной особенностью является проведение юридической экспертизы муниципальных правовых актов. По результатам экспертизы губернатором области в адрес соответствующих органов местного самоуправления направляются предложения об устранении выявленных нарушений законодательства и осуществляется последующий контроль за их исполнением. Это полномочие вытекает из содержания подп. "е" п. 2 ст. 21 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", и в Вологодской области оно достаточно эффективно используется.

Проведение мониторинга муниципальных правовых актов не только обеспечивает соответствие муниципальных правовых актов федеральному законодательству и законодательству области, но и заранее позволяет органам государственной власти области подготовиться к выполнению полномочий, которые возлагаются на них федеральным законодательством. Создание базы таких актов (в том числе в электронном виде), их систематический учет, обработка и инкорпорация могут облегчить в будущем работу по созданию и ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов Вологодской области.

Интересен опыт деятельности органов государственной власти области по проведению так называемого выездного мониторинга. Он позволяет осуществлять индивидуальную работу практически с каждым вновь образованным муниципальным образованием. В ходе выездного мониторинга не только проводится правовая экспертиза муниципальных актов, но и обсуждается внесение в уставы муниципальных образований изменений, вытекающих из новых актов федерального законодательства, а также даются консультации по текущим вопросам деятельности.

Органами государственной власти Вологодской области оказывается и иная консультативная, методическая помощь органам местного самоуправления, в том числе им ежемесячно направляются обзоры федерального и областного законодательства, даются рекомендации по применению этого законодательства, регулярно проводятся совещания (включая выездные) по актуальным вопросам реализации реформы местного самоуправления в Вологодской области, совершенствуется практика ответов на письменные и устные обращения представителей органов местного самоуправления.

Сдерживающим фактором в реализации реформы местного самоуправления в Вологодской области, как и в других субъектах Федерации, служат недостатки в развитии федерального законодательства, которые в определенной степени сказываются и на развитии регионального законодательства в области местного самоуправления.

Так, в настоящее время на федеральном уровне в отдельных сферах управления не проведено четкое разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления. Это негативным образом отражается на развитии местного самоуправления, а в отдельных случаях приводит к ущемлению прав муниципальных образований.